高培勇：新一轮财税体制改革的逻辑起点、方向所在和主要着力点

随着时间的推移，我们对当前宏观经济治理面临挑战的认识越来越深刻。如CMF季度报告所提到的，作为“三驾马车”之一的消费“明强实弱”，消费的“流量”在增加、在恢复，甚至超越疫情之前，但与此同时，所消费商品和服务对应的“价格”并未相向而行。这表明，宏观经济治理所面对的挑战在发生变化。虽然同样面对的是需求不足带来的经济波动，但导致需求不足的原因在于预期转弱、预期不稳。

从2021年中央经济工作会议到去年的中央经济工作，党中央关于我国经济运行中面临的困难挑战的概括，已经从“三重压力”变为“四重困难挑战”和“六重困难挑战”，一方面说明当前经济运行所面临的问题，既有周期性的，也有结构性和体制性，更有预期层面的。另一方面也说明，宏观经济治理面临的挑战趋于复杂化。所以，应对当前经济运行中的困难和挑战绝不可简单搬用以往的做法和思路，即不能仅仅依赖宏观政策，必须更多地依靠体制机制的变革。

1-2月份的经济数据，呈现了去年下半年以来我们加大宏观调控力度的结果。从中可以看到，宏观经济政策是有效性和有限性并存。不能把解决问题的全部希望都寄托于宏观政策的调整，面对预期转弱、预期偏弱，必须更加重视改革。全面深化改革才是根本之道。

中央经济工作会议在部署今年重点经济工作时部署了深化重点领域改革的清单，其中一项重要内容是新一轮的财税体制改革。“新”说明即将推出的改革内容与以往不同，“一轮”则说明了这不是零敲碎打的改革，而是在一套完整的指导思想基础上的系统性改革。

关于新一轮财税体制改革的谋划，有三个需要特别注意的关键问题。

第一，逻辑起点。我们应该划清新一轮财税体制改革和以往财税体制改革的分界线，即在党的十八届三中全会所部署的财税体制改革已有成果的基础之上来谋划新一轮的财税体制改革。

第二，方向所在。从中央经济工作会议到全国“两会”，再到近期党中央的重大决策部署，可以看到，今年经济工作的目标和任务集中体现于“巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。新一轮财税体制改革当然也要奔着这一方向而去。

第三，着力点。改革工作的重点要根据当前经济运行中的主要矛盾来展开。在新一轮财税体制改革中，着力点应当放在稳定相关行为主体的预期、激发相关行为主体内在动力和创新活力上。

二、新一轮财税体制改革要致力于发挥地方政府的主动性和积极性

首先，按照杨瑞龙教授的说法，地方政府是“制度企业家”。也可以换一种表述，地方各级政府实质是经济发展的一个不可或缺的重要“发动机”。中国经济之所以能走出一持续快速发展的轨迹，在很大程度上依赖于地方之间你追我赶、竞相迸发的竞争力。所以，在当下经济恢复的过程中，特别是在推动高质量发展的背景下，我们比以往任何时候都更需要发挥地方政府的积极性、主动性和创造性。

地方积极性的调动和发挥，须以相对合理且稳定的中央和地方财政关系格局为前提。注意到1994年迄今我国的财政管理体制一直以分税制冠名，2015年实施的《中华人民共和国预算法》亦明确规定了“国家实行中央和地方分税制”。注意到现行中央和地方财政关系中存在的矛盾和问题集中体现在分税制落实不到位、不全面上，全面落实分税制财政管理体制，是充分调动和发挥地方积极性的当然选择。

全面落实分税制财政管理体制的关键，在于准确把握分税制的内涵与外延。为此，要在厘清分税制与此前以“总额分成”“收入分类分成”和“大包干”为代表的分钱制财政管理体制所存在的系统性差异基础上，坚持走“分税源”而非“分税收”、分级财政管理而非单级财政管理、税权高度集中而非财权高度集中的路子。其相应的着力点和着重点是，通过健全地方税体系、健全中央对地方转移支付制度来健全地方财政收支体系，并由此重塑中央和地方财政关系格局，让地方政府形成关于经济发展和财政收支的确定性预期。

三、新一轮财税体制改革要致力于营造良好的营商环境

企业是经济发展的基本动力源，也是经济发展的根基，所以要特别关注企业。企业活力的充分展现和企业投资的持续扩大，须以坚持市场化、法治化、国际化的营商环境为前提。党的二十大报告明确提出“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。将营商环境和财税体制联系起来分析，目前主要存在以下两个问题。

第一，直接税的比重低，间接税的比重高。来自间接税的收入占到全部税收收入的70%，这70%的税收是向企业征收的，之后无论如何转嫁，都首先体现为企业税负。在这个基础上，加上20%的企业所得税，这意味着，中国宏观税负的90%首先落在企业身上，即企业税负约等于宏观税负。从党的十八届三中全会以来，财税体制改革都会提到逐步增加直接税比重这一话题。

第二，间接税具有强制性和数额的相对固定性。间接税和直接税最大的区别在于，不论盈亏，只要企业有营业额就有税收。例如，企业用1000元购买原材料，但最终以800元亏本卖出，这800元也需要依法缴纳增值税等间接税。所以，税收制度的变革对于营造良好的营商环境来说极其重要。

党的十八届三中全会明确的建立现代税收制度行动主线是“逐步提高直接税比重”，“十四五”规划亦重申了“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重”这一目标任务。有效降低企业的税负水平，从根本上规范政府和企业之间的财税分配关系，应成为新一轮财税体制改革的当然选择。

从根本上规范政府和企业之间财税分配关系的关键，在于准确把握现代税收制度的内涵与外延。为此，要在厘清现代税收制度和现行税收制度系统性差异的基础上，坚持走增加直接税而非间接税、增加居民个人来源税而非企业法人来源税的现代税收制度建设路子。其相应的着力点和着重点是，在保持宏观税负水平基本稳定的前提下，降低来自于间接税的收入比重，同时相应提高来自于直接税的收入比重，从而变向间接税一边倒为间接税与直接税相兼容。降低来自于企业缴纳的税收收入比重，同时相应提高来自于居民个人缴纳的税收收入比重，从而变基本上由企业“独挑”税负为由企业和居民个人“分担”税负。以此为基础，为企业活力的充分展现和企业投资的持续扩大“腾挪”必要空间。

四、新一轮财税体制改革要致力于扩大居民消费

作为社会总需求的重要组成部分，消费对于经济发展的意义无需论证。无论是消费规模扩大，还是消费质量升级，抑或发挥消费对于经济发展的基础性作用，都同居民个人的收入分配和财富积累状况直接相关。

推动消费从疫后恢复转向持续扩大，须以收入分配秩序和财富积累机制的规范化为前提。党的二十大围绕完善分配制度做出的重要战略部署，就是提出“两个规范”——规范收入分配秩序，规范财富积累机制，籍此定位以税收、社会保障和转移支付为代表的分配制度完善目标。注意到当前分配领域存在的矛盾和问题集中体现于收入分配和财富积累制度建设不同步上，坚持收入分配和财富积累两个领域兼容、收入流量和财富存量两种调节并重，是完善税收、社会保障和转移支付制度的当然选择。

坚持收入分配和财富积累两个领域兼容、收入流量和财富存量两种调节并重的关键，在于准确把握分配范畴的内涵与外延。为此，要在厘清收入分配和财富积累系统性差异的基础上，坚持走“两个规范”而非限于收入分配秩序一个规范的路子。其相应的着力点和着重点是，从“补足”财富积累领域的税种入手，让税收、社会保障和转移支付的调节作用跃出收入分配而扩展至财富积累。以此为基础，强化再分配对于基尼系数的调节作用，逐步实现效率和公平互为倚重的共同富裕目标。

进一步全面深化改革重大举措的谋划当然不限于财税体制，财税体制只是其中一个具有基础性和支撑性意义的体制安排。对当前宏观经济运行的分析一定要跳出宏观政策视野的局限，把更多的精力放在全面深化改革的研究上。对于全面深化改革领域问题的研究一定要细化。

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